随着多样化、方便化、个人化等成为未来电信市场的重要发展方向，运营商向综合信息服务提供商转型的趋势也越来越明显。那么在这整合时代，政府监管要如何与时俱进创造有效有序的市场竞争环境？为此，本报记者特邀请了信息产业部电信专家委员会专家舒华英和信息产业部电信研究院副总工程师何霞两位专家来探讨一下这个问题。
记者：在这整合时代，政府监管要如何与时俱进创造有效有序的市场竞争环境？
舒华英：长期而言电信监管体制应当转向“政监分离”的模式。电信业的政策制定部门和监管机构之间应该明确分工且密切配合，政策部门所制定的政策必须服务于一定时期内经济和社会发展的需要，具有综合性和长期性，监管机构执行日常的管理，主要是按照规则惩处违规者，维护市场秩序，要求时效性和专业性。从发展的趋势看政策部门和监管部门应该是各自独立的机构，政策的制定会涉及到多个政府部门及利益相关者，而且立法机构也应参与。而监管权力则需要相对集中，由专业化的监管队伍实施对电信行业的日常监管。已经成功建立“政监分离”管制模式的市场经济国家他们在实施“政监分离”时的条件值得我们借鉴：法律制度健全，特别是政府依法行政的传统已经确立；政府和企业完全分离，尤其是产权关联度很低，避免了利益的同源性；广泛确立了私人财产权制度，使得监管信号能够引导市场竞争行为；公开透明、广泛参与的公共决策程序，政策目标最大程度避免强势利益集团的干扰；如果以上问题不能很好解决，则无法解决“政监分离”带来的目标冲突问题。就目前而言，上述前提条件在我国还不完全具备。
所以当前及今后一段时间电信管制机构仍然需要维持“政监合一”的监管模式，但必须对现行监管体制进行改良。重点在于提高监管机构的法律地位和权威并加强能力建设。
“政监合一”的模式只是暂时的，今后几年我国电信监管体制的改革方向应当会遵循“政监分离”的模式，但这种分离是相对的，突出监管机构的权威性和专业性，而非完全的权力制衡。从改革方式来看，用渐进方式实现监管模式变革的目标可以减轻震荡和社会成本。
未来3-5年，随着市场化进程推进，电信业的产业政策逐渐由一般性的产业政策部门来实施，而市场监管职能逐步转由专业化的电信管制机构承担，这是确定不移的方向。必须抓住有利时机，积极推进建立中国特色的新型管制机构的步伐。
何霞：一般来说，技术趋势将决定电信运营商的战略调整，同时，也将对监管体制和政策产业重要影响。并且，监管部门也将根据电信市场的变化而调整相关的监管范围、重点、手段和政策。
互联网与传统电信的融合将带来将使传统运营商向综合信息运营商转型，并且，ATT、NTT、BT等著名电信公司已进入这种转型，相应的一些国家的电信监管机构已由仅监管电信扩展到互联网、广播电视等领域。并且，政府为产业转型和融合提供更为宽松的管制环境。
记者：随着入世承诺履行和对外开放取得新进展，国有资产管理和经营体制也已经发生了变化，电信国企正在加速调整。那么，今后政府监管的对象是否会发生变化？
舒华英： 由于国有电信公司在中国电信市场具有举足轻重的地位，预计今后几年管制机构面临的管制对象仍然是电信国企。不过，随着国有资产管理和经营体制的变化，电信国企正在加速调整，已经出现了国有全资电信公司、国有控股电信公司、公开上市的国有电信公司、民营、股份电信增值业务公司等多种形态，这些企业遵守多种制度和规则的约束，对管制行为的反应各不相同。
目前我国拥有近万家电信增值企业，大部分都是民间资本、合资或者外资成分。他们在电信产业链中的地位日益加强，它们在进入、合法规范经营及退出方面迫切需要政府的指导帮助。在市场竞争领域特别需要政府扶危济困，制约主导企业的不公平交易行为。随着我国电信市场开放力度逐步加大以及新技术驱动的产业价值链延伸，外资和民间资本身份的电信企业将在中国电信市场发挥更大的作用，管制者必须适应这种市场形势的变化。
管制机构今后将逐步把ISP、CPN等领域的运营商纳入监管视野，在外资进入基础电信业务领域制订更加完善的制度和政策。今后，MII及其地方通信管理局将会成为真正的、独立的电信市场监管机构，而非从前的电信国企主管机构。
记者：管制模式是电信管制机构运用管制工具、手段，实现管制目标的具体行为方式，它与市场结构和竞争格局直接关联。从近几年实践来看，信息产业部针对重点管制对象国有电信公司，较多地采用了直接干预的管制方式。但是随着电信市场的不断扩大和竞争主体的增多，当前这种管制方式是否会发生变化？今后管制模式会朝哪个方向发展？
舒华英：从近几年实践来看，信息产业部针对重点管制对象国有电信公司，较多地采用了直接干预的管制方式，比如数量控制、服务质量考核、资费审批备案、建设项目审查等。效果虽然直接，但对于电信运营商的经营行为干预过多，削弱了企业的创新能力，隐性地干着政企不分的事。
从发展趋势来看，管制机构必须较多地依靠法律和经济手段，通过对电信市场参数的调整，引导电信企业经营行为的变化，变直接干预为间接调控。
长远来看建立“政监分离”的监管格局是深入管制模式改革的前提和基础，关于“政监分离”前面已有论述。以往我国电信业宏观管理工作中，发挥主导作用的是大量规范性文件。这些规范性文件的制定、发布和实施，都存在不尽合理之处，缺乏稳定性、公开性。加入世贸组织，对传统管理模式的冲击是全方位、高强度的。当务之急，是促使电信法尽快出台，实现依法管理电信业。依靠《电信法》进行监管将是大势所趋。
何霞：电信监管手段有法制、行政、技术手段，过去，我们在监管中多的采取行政干预的手段，但是，未来将在法制环境进一步完善的前提下，更多的采用法制手段进行市场监管。
记者：今年在具体管制政策领域，突出首要目标，就是逐步转移到保护消费者利益方面来，那么今后政府监管部门要如何体现“以人为本”服务理念？
舒华英：从行业监管部门的角度看，随着电信业进入全面竞争时期，电信管制的首要任务已经从以市场监管为主，兼顾产业发展和消费者利益转向以人为本，维护消费者利益上来。因此，维护广大消费者的利益成了电信监管的首要目标。而要维护广大消费者的利益，行业监管部门必须鼓励市场欢迎的业务。另外，现有的非对称管制方式和业务经营范围限制要随着电信行业竞争格局和市场供需状况的变化来及时进行调整，对电信运营商的业务创新活动要进行保护，促进整个产业的可持续发展。
何霞：电信监管的长远目标是实现消费者利益的最大化，因此，电信监管体现“以人为本”是个非常重要的理念。在今后的政府决策的政府决策中，决定程序更加民主、科学和透明；将更多的征求学者、运营商、消费者的意见和建议；为了让广大贫困地区居民享受电信服务，因此，在2005年里将积极推进普遍服务基金政策的出台；同时，督促和监管运营商提高服务水平也是政府在2005年监管中的重要工作。
记者：在电信普遍服务基金尚未建立的情况下，去年信息产业部继续贯彻落实中央“三农”政策精神，大力推进“村通工程”，取得一定进展。今年在电信普遍服务基金建立工作上应如何更有效地推进？
舒华英：加入WTO后，电信企业的上市再不允许电信企业内部进行不合理的交叉补贴。而且市场开放后使各类电信业务资费向成本靠拢，企业也无法再实行业务间的交叉补贴。另一方面，入世后，外资电信企业必然会首先向高收益的东部和城市地区集中投资，竞争的加剧会使电信企业首先向高收益的东部和城市地区集中投资，而落后地区的电信需求将无人问津，这些现实问题将影响到落后地区网络建设的投资力度，影响我国电信普遍服务的实施，进而影响中国电信的整体发展。因此，建立新的普遍服务成本补偿机制是当务之急。而通过设立“普遍服务基金”的方式对向落后地区提供普遍服务的运用商进行成本补偿，保证落后地区的电信需求得到实现，既保证了普遍服务的实施，也促进了中国电信业的协调发展。
今后应做好几个方面的工作：一是通过立法形式确定普遍服务资金的来源，确定普遍服务资金筹集渠道；二是确定普遍服务的范围和成本，确定与中国国情相适应的普遍服务目标和计划，以此确定普遍服务基金提取的比例，因为普遍服务基金的提取额度一旦规定，就会成为电信运营商、电信制造商的永久性支出或称固定支出，所以必须慎重考虑；三是确定普遍服务提供商，可采用监管部门和运营商协商指定以及公开招标的方式选择提供普遍服务的运营商；四是对普遍服务运营商提供普遍服务的成本进行合理补偿。依据对普遍服务的水平、服务质量评价结果结合成本进行合理补偿。除了补偿外，还可以考虑对在落后地区提供普遍服务的运营商在一定年度内提供税收优惠，将补偿和税收优惠结合起来把普遍服务工作变成运营商的主动行为。
何霞：“村通工程”仅是一个解决普遍服务问题的过渡性措施，而真正解决普遍服务的问题还是必须通过尽快出台普遍服务基金来解决，这也是信息产业部2005年的工作重点之一。需要做的工作很多，部里相关部门正在紧张的工作，希望普遍服务基金的政策会尽快出台。